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Commissione per l'accesso ai documenti amministrativi

   

LE DIRETTIVE DELLA COMMISSIONE

 

DIRETTIVA 19 MARZO 1993, n. 27720/928/46
Rilascio copie documenti amministrativi - Rimborso spese riproduzione

Com'è noto, la legge n. 241 del 7 agosto 1990, nel riconoscere a chiunque vi abbia interesse il diritto di accesso ai documenti amministrativi, ha indicato sinteticamente i concreti modi per l'esame e l'estrazione di copia della documentazione, stabilendo che il rilascio di copia dei documenti è subordinato soltanto al rimborso del costo di riproduzione, salve le disposizioni vigenti in materia di bollo, nonché i diritti di ricerca e visura ove espressamente previsti.
Il D.P.R. 27 giugno 1992 n. 352 (Regolamento di attuazione delle norme di principio in materia di diritto di accesso), agli articoli 5 e 6 stabilisce che la copia dei documenti è rilasciata all'interessato previo pagamento degli importi dovuti, secondo le modalità determinate da ciascuna Amministrazione. In proposito, talune Amministrazioni hanno fatto pervenire richiesta di direttive ai fini della determinazione del corrispettivo delle copie rilasciate a richiesta di privati e delle modalità di riscossione.
Esaminata la questione in sede di coordinamento interministeriale appare in via prioritaria l'esigenza che, in attuazione degli articoli 5 e 6 del richiamato D.P.R. n. 352/1992, le Amministrazioni debbano fissare le modalità operative per il rilascio di copia di documenti nonché l'importo dovuto dai richiedenti per ciascuna copia con criteri di uniformità e di praticità al fine di assicurare un pari trattamento a tutti i cittadini nell'esercizio del diritto di accesso alla documentazione amministrativa.
A tal fine si ritiene equitativo suggerire la fissazione di un corrispettivo omnicomprensivo (costo della carta, spese funzionamento fotoriproduttore, ecc.) dell'importo fisso di lire 500 per il rilascio da 1 a 2 copie, di lire 1000 da 3 a 4 copie e così di seguito, da corrispondere mediante applicazione di marche da bollo ordinarie da annullare con il datario a cura dell'ufficio. Tale indicazione tiene conto dell'esigenza di rendere più agevole l'acquisto delle marche da bollo, non facilmente rinvenibili in commercio in valori inferiori alle 500 lire.
Nel caso in cui il rilascio di copia comporti l'uso di apparecchiature speciali, procedure di ricerca di particolare difficoltà, o formati particolari su carta speciale, ciascuna Amministrazione potrà individuare costi diversi da corrispondere sempre mediante applicazione di marche da bollo.
Ciascuna Amministrazione provvederà ad estendere le direttive che precedono agli enti pubblici vigilati o comunque rientranti nell'ambito di rispettiva competenza.

DIRETTIVA 28 FEBBRAIO 1994, n. 27720/1749

Pagamento dell'imposta di bollo sull'istanza di accesso sulle copie di documenti amministrativi rilasciate ai sensi delle leggi 241/90 e 142/90.

Sono pervenuti a questa Commissione alcuni quesiti in cui si chiede se sia dovuta l'imposta di bollo sull'istanza di accesso e sulle copie di documenti amministrativi rilasciati in accoglimento della stessa.
Ritiene questa Commissione che la lettera e la ratio delle disposizioni in materia di accesso ai documenti amministrativi contenute nelle leggi 241/90 e 142/90 escludano che sia dovuta l'imposta di bollo tanto sulla richiesta di accesso, quanto sulla copia informe eventualmente rilasciata, ferma restando, invece, l'assoggettabilità a bollo della copia conforme eventualmente richiesta ai sensi dell'art. 6 della tariffa.
A tale conclusione deve pervenirsi, in particolare, attraverso l'esame dell'art. 25 della legge 7 agosto 1990, n. 241, letto in combinato disposto con l'art. 3 del D.P.R. 27 giugno 1992, n. 352.
Tale normativa, infatti, equipara a quella scritta la richiesta verbale, ovviamente non assoggettabile ad imposta di bollo; equipara l'estrazione di copia all'esame nell'individuazione delle modalità attraverso le quali si estrinseca l'accesso (e, come ovvio, l'esame di un documento non è assoggettabile ad imposta di bollo) e, da ultimo, fa salve le disposizioni vigenti in materia di bollo soltanto con riferimento al rilascio di copia. Il che sembra condurre all'univoca conclusione che l'imposta di bollo sia dovuta soltanto quando la copia sia spedita -su richiesta dell'interessato - in forma autentica.
Si invitano le amministrazioni in indirizzo ad uniformarsi alla presente direttiva.

DIRETTIVA 10 FEBBRAIO 1996, n. 1703 II/4.5.1.
Disciplina dell'accesso ai documenti amministrativi secondo le leggi 7 agosto 1990 n. 241 e 8 giugno 1990 n. 142; differenze e problemi di coordinamento tra le due leggi.

1. Premessa

Sono pervenuti a questa Commissione alcuni quesiti concernenti il rapporto tra la disciplina dell'accesso dettata dalla legge 7 agosto 1990, n. 241 e quella dettata dalla legge 8 giugno 1990, n. 142.
E' inoltre pervenuta una richiesta di parere, riguardo alla necessità o meno di uno specifico interesse del richiedente per accedere ai documenti amministrativi comunali in considerazione della diversa disciplina prevista dall'art. 22, della legge 241/90 e dall' art. 7, della legge 142/90.
Trattandosi di questioni di rilevanza generale la Commissione, nella seduta del 3.10.95, ha ritenuto opportuno farne oggetto di una direttiva indirizzata a tutte le amministrazioni al fine di uniformare l'applicazione della disciplina in materia di accesso in tema di rapporti tra le leggi citate.

2. Differenze tra le due discipline

Le differenze riscontrabili tra le due leggi riguardano:
a) l'oggetto; b) i soggetti; c) i limiti; d) le modalità di esercizio del diritto di accesso.
a) L'oggetto. L'art. 22 della legge 241/90 ai riferisce ai "documenti amministrativi" di cui dà una definizione molto ampia ma comunque caratterizzata da una rappresentazione materiale del contenuto di atti; gli artt. 7, quarto comma, e 4, secondo comma, legge 142/90 si riferiscono invece agli "atti amministrativi" e alle "informazioni" (in precedenza il diritto di accesso era già previsto per gli enti locali dalla legge 27.12.1985, n.816 che all'art. 25 lo riconosceva a tutti i cittadini in relazione agli "atti" e ai "provvedimenti" dell'amministrazione).
Le due discipline coincidono in larga parte ma una differenza c'è in quanto le "informazioni" possedute dall'amministrazione esulano dalla sfera dei documenti amministrativi e quindi della L. 241/90 fino a quando non ricevono una qualche rappresentazione documentale.
b) I soggetti e la legittimazione. L'art. 22 della legge 241/90 riconosce il diritto di accesso a "chiunque vi abbia interesse per la tutela di situazioni giuridicamente rilevanti"; gli artt. 7, terzo e quarto comma e 4, secondo comma, della legge 142/90 prevedono invece che "tutti gli atti dell'amministrazione comunale e provinciale sono pubblici" e riconoscono la titolarità del diritto di accesso "ai cittadini singoli e associati".
La differenza è evidente: la legge 241/90 non circoscrive la titolarità del diritto di accesso ad una o più categorie di soggetti ("chiunque" può esercitarlo) tuttavia ne consente l'esercizio solo in funzione della tutela di situazioni giuridicamente rilevanti; invece la legge 142/90 circoscrive la titolarità del diritto ai "cittadini" (e non a "chiunque") ma non prevede limiti sul piano della legittimazione nel senso che i cittadini possono accedere agli atti degli enti locali per soddisfare qualunque tipo di interesse.
Entrambe le leggi prevedono quindi dei limiti soggettivi ma ben differenti: la legge 241/90 in relazione all'interesse la legge 142/90 in relazione ad uno status.

c) I limiti. La legge 241/90 prevede che l'accesso sia: 1) escluso per i documenti coperti da segreto o divieto di divulgazione altrimenti previsto dall'ordinamento; 2) escluso o differito per i documenti individuati da ciascuna amministrazione in relazione all'esigenza di salvaguardare gli interessi indicati nelle lettere a), b), c) e d) dell'art. 24; 3) escluso per gli atti preparatori nel corso della formazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione (art. 24, sesto comma); 4) differito per i documenti la cui conoscenza possa impedire o gravemente ostacolare lo svolgimento dell'azione amministrativa (art. 24, sesto comma).
La legge 142/90 prevede invece che l'accesso sia: 1) escluso per gli atti che sono "riservati per espressa indicazione di legge "; 2) differito con provvedimento motivato dal sindaco o dal presidente della provincia quando si tratta di atti la cui diffusione possa pregiudicare la riservatezza di persone, gruppi ed imprese, conformemente a quanto previsto dal regolamento dell'amministrazione locale.

d) Le modalità di esercizio. La legge 241/90 detta alcune disposizioni nell'art. 25 (l'istanza di accesso deve essere motivata, deve essere rivolta all'amministrazione che ha formato l'atto o che lo detiene stabilmente, l'esame dei documenti è gratuito, ecc., ecc.) ma per il resto demanda al potere regolamentare del Governo (D.P.R. 352/92).
La legge 142/90 non disciplina le modalità di esercizio (se non per quanto attiene al rimborso dei costi) e demanda integralmente la materia al regolamento dell'amministrazione locale.

3. Ambito di applicazione delle due leggi.

Ai sensi dell'art. 23, legge 241/90 il diritto di accesso "si esercita nei confronti delle amministrazioni dello Stato, ivi compresi le aziende autonome, gli enti pubblici ed i concessionari di pubblici servizi.
E stato sostenuto in dottrina che l'espressione "ivi compresi" (in luogo di "ivi comprese") sia riferibile non solo alle aziende autonome ma anche agli enti pubblici e che quindi la disciplina dell'accesso di cui alla legge 241/90 sarebbe applicabile solo agli enti pubblici statali e non anche agli enti locali.
Questa interpretazione é stata già esaminata da un Comitato ristretto nominato da questa Commissione nel 1993 il quale l' ha condivisa esprimendosi nel senso dell'inapplicabilità della legge 241/90 agli enti locali.
Si tratta però di una interpretazione che, "re melius perpensa", non appare condivisibile perché: 1) si basa su una lettura del testo normativo che appare discutibile (in quanto l'espressione "ivi compresi" può essere intesa nel senso di "nonché nei confronti"); 2) ai sensi dell'art. 29 le disposizioni della legge 241/90 costituiscono principi generali dell'ordinamento giuridico e "operano direttamente nei confronti delle regioni fino a quando esse non avranno legiferato in materia"; 3) dai lavori preparatori emerge che anche in tema di accesso la legge 241/90 si applica a tutti gli enti pubblici; 4) ai sensi dell'art. 2 primo comma del D.P.R. 352/92 il diritto di accesso di cui alla 241/90 "è esercitata nei confronti di tutte le pubbliche amministrazioni".
Ai sensi della legge 142/90, invece, il diritto di accesso si esercita nei confronti dei comuni e delle province. Qui non sorgono problemi interpretativi.
L'ambito di applicazione delle due leggi appare, quindi, potenzialmente coincidente perché l'accesso agli atti degli enti locali è disciplinato da entrambe.

4. Coordinamento tra le due leggi.

La legge 7 agosto 1990, n.241 è successiva alla legge 6 giugno 1990, n. 142.
Tuttavia, deve ritenersi che tra le due discipline non vi sia un rapporto di modificazione o abrogazione bensì di reciproca indipendenza ed integrazione sia perché l'art. 1, terzo comma, L.142/90 dispone che "ai sensi dell'art. 128 Cost. le leggi della Repubblica non possono introdurre deroghe ai principi della presente legge se non mediante espressa modificazione delle sue disposizioni"; sia perché "lex posterior generalis non derogat priori speciali".
Sul punto la dottrina è concorde ed in giurisprudenza si riscontra una decisione del TAR Lombardia in cui, pur parlandosi in termini di abrogazione, si perviene però ad una sostanziale integrazione delle due leggi, (sent. 6.11,92 n. 1198).
La soluzione è quindi di applicare in modo integrato le due leggi coordinandole secondo un rapporto di genere a specie nel senso che la 241/90 si applica anche agli enti locali in tutti i casi in cui non trovano applicazione le diverse disposizioni della speciale legge 142/90.Ogni differenza tra le due leggi ha però i suoi problemi di coordinamento che devono essere affrontati singolarmente.
a) L'oggetto
Le due normative sono in larga parte coincidenti stante il principio di documentalità della p.a.. Comunque la 142/90, mediante l'accesso anche alle informazioni non ancora trasfuse in documenti, non fa che anticipare la conoscenza dell'azione amministrativa degli enti locali rispetto alla legge 241/90 secondo la quale il diritto di accesso ha ad oggetto i documenti amministrativi e non anche le informazioni.
b) I soggetti
II problema riguarda l'interpretazione del termine "cittadini" utilizzato nella legge 142/90 in luogo della parola "chiunque" che compare nella legge 241/90.
Le possibili soluzioni interpretative sono tre: 1) il termine è utilizzato in senso atecnico, in contrapposizione a pubblica amministrazione, quindi si riferisce a tutti i soggetti e non solo a chi possiede lo status di cittadino secondo il nostro ordinamento; 2) il termine è utilizzato nel senso tecnico di cittadini italiani, quindi la legge 142/90 non si applica agli stranieri e agli apolidi; 3) il termine è usato nel senso tecnico di cittadini residenti nella provincia e nel comune di cui si tratta, quindi la 142/90 non si applica agli stranieri, agli apolidi e ai cittadini residenti in un comune o in una provincia diversi da quelli a cui è rivolta l'istanza di accesso.
Esclusa la soluzione sub 1) perché contraria alla lettera della legge (e i lavori preparatori della legge 241/90 lo confermano in quanto il termine "cittadini" fu sostituito con "chiunque" proprio per non limitare la titolarità del diritto) non resta che scegliere tra la seconda e la terza ipotesi interpretativa entrambe sostenute in dottrina (per la seconda: v. Balboni E. (a cura di), Uno statuto per l'autonomia, Milano 1991, p. 29; per la terza: Franco I, Trasparenza, motivazione e responsabilità; partecipazione e diritto di accesso nella legge 241/90. Rapporti con precedenti normative, in Foro Amministrativo 1992, p. 1282).
Si ritiene di dover propendere per la terza soluzione interpretativa in quanto la ratio di un diritto di accesso "più forte" sugli atti degli enti locali è data dalla appartenenza alla comunità locale e dalla conseguente esigenza di controllo sulla gestione amministrativa degli interessi che coinvolgono solo gli appartenenti a quella comunità i quali quindi non sono tenuti a motivare la richiesta di accesso con l'esigenza di tutelare una situazione giuridicamente rilevante.
In altri termini è solo l'appartenenza alla comunità locale (che si ha con la residenza nel relativo territorio comunale o provinciale) a giustificare una disciplina speciale la quale altrimenti non avrebbe ragion d'essere in quanto la mera cittadinanza italiana di per sé non appare sufficiente per attribuire una posizione differenziata ai fini dell'accesso indistintamente presso tutti i comuni e le province d'Italia.
D'altra parte tale soluzione non sarebbe in contrasto con gli artt. 3 e 24 Cost. in quanto il cittadino residente in un Comune che abbia interesse a conoscere un documento di un altro Comune ben potrebbe far valere (come "chiunque") il suo interesse giuridicamente rilevante ai sensi dell'art. 22, legge 241/90.
Invece, seguendo la soluzione sub 2) sarebbe difficile giustificare il diverso trattamento riservato, da un lato, allo straniero e all'apolide, dall'altro, al cittadino residente in un comune diverso e magari molto distante da quello a cui è rivolta la domanda di accesso.
Deve ritenersi, quindi, che la legge 142/90 si applica esclusivamente alle istanze di accesso presentate dai cittadini residenti nella provincia o nel comune che ha emanato o che detiene stabilmente il documento amministrativo oggetto di esame mentre in tutti gli altri casi l'accesso è disciplinato dalla legge 241/90.
c) I limiti
L'art. 7, terzo comma, L. 142/90 contiene una formula ("tutti gli atti dell'amministrazione comunale e provinciale sono pubblici, ad eccezione ti quelli riservati per espressa indicazione di legge ") che consente di applicare tutte le ipotesi di esclusione e di differimento previste dalla L. 241/90 anche ai casi di accesso disciplinati dalla L. 142/90.
d) Le modalità di esercizio
La materia è prevalentemente demandata alla normativa regolamentare. Le disposizioni dettate direttamente dalla legge 241/90 all'art. 25 riguardo alle modalità di esercizio si applicano anche all'accesso disciplinato dalla legge 142/90 ed eccezione dell'onere di motivazione e della disciplina dei costi.
Sull'onere di motivazione va ricordato che per accedere ai documenti ed alle informazioni degli enti locali non è necessario addurre alcun interesse da parte dei cittadini residenti contrariamente a quanto previsto dall'art. 22, legge 241/90 che, riconoscendo il diritto di accesso "per la tutela di situazioni giuridicamente rilevanti", comporta necessariamente un'adeguata motivazione dell'istanza di accesso.
Sui costi le due leggi si diversificano: 1) l'art 25, legge 241/90 dispone "L'esame dei documenti è gratuito. Il rilascio di copia è subordinato soltanto al rimborso del costo di riproduzione, salve le disposizioni vigenti in materia di bollo, nonché i diritti di ricerca e di visura"; 2) l'art. 7, della legge 142/90, invece, prevede "il regolamento assicura ai cittadini singoli e associati, il diritto di accesso agli atti amministrativi e disciplina il rilascio di copie di atti previo pagamento dei soli costi ".
Pertanto: 1) ai sensi della legge 241/90 l'accesso è subordinato al pagamento del solo costo di riproduzione e dei diritti di ricerca e visura; 2) ai sensi della legge 142/90 il pagamento dell'accesso deve essere disciplinato nel regolamento comunale e provinciale con riferimento ai "soli costi", quindi a tutte le spese vive sopportate dall'amministrazione locale e non solo alle spese ci riproduzione.
Tale diversa disciplina trova la sua "ratio" nella differente legittimazione prevista dalle due leggi. Infatti ad una legittimazione più ampia prevista dalla legge 142/90 - pari al possesso dello status di cittadino residente nel comune o nella provincia - corrisponde un maggiore onere per l'amministrazione e quindi un accesso più costoso rispetto a quello previsto dalla legge 241/90 per coloro che esercitano il diritto di accesso esclusivamente a tutela di una situazione giuridicamente rilevante.
Tuttavia nell'ambito della legge 142/90 il pagamento dell'accesso dovrà essere disciplinato nei regolamenti locali con esclusivo riferimento al rimborso delle spese vive da calcolarsi con particolare moderazione onde evitare il più possibile che l'esercizio del diritto di accesso possa essere condizionato da implicazioni di carattere economico.

DIRETTIVA 13 MAGGIO 1996, n. 6078/II.4.5.1.2
Schemi di regolamento di attuazione dell'art. 24 della legge n. 241/90 predisposti da Enti pubblici: potere regolamentare dell'Ente e rapporti con l'Autorità vigilante.

In riferimento alla questione indicata in oggetto, si comunica per opportuna conoscenza che questa Commissione, nella seduta del 2 aprile u.s., si è espressa nel senso che il potere regolamentare di cui all'art. 24, comma 4, della legge 241/90 appartiene ai singoli enti pubblici soggetti a vigilanza e non alle amministrazioni vigilanti.
Infatti, a parte il dato testuale del citato art. 24, comma 4, il quale si riferisce alle "singole amministrazioni", e quindi a tutti gli enti pubblici soggetti alla disciplina sull'accesso, la ratio di tale disposizione è di riservare al singolo soggetto che provvede alla cura di un determinato interesse pubblico (il quale meglio di ogni altro conosce le varie tipologie di atti relativi a tale interesse) il potere di individuare le categorie di documenti amministrativi sottratte all'accesso.
Pertanto, in mancanza di un'espressa previsione normativa, non sembra si possa attribuire direttamente all'autorità vigilante un potere che appare strettamente inerente alle specifiche attribuzioni dell'organo vigilato.
D'altra parte il rapporto di vigilanza non incide sulla titolarità bensì sull'esercizio del potere e quindi presuppone una attribuzione specifica dell'autorità vigilata la quale sarà soggetta alle forme tipiche di intervento in cui si manifesta il potere di vigilanza.
Pertanto si ritiene che gli schemi di regolamento in questione debbano essere predisposti dai singoli enti pubblici ravvisandosi, tuttavia, l'opportunità che essi siano trasmessi alle amministrazioni vigilanti per ogni eventuale iniziativa od osservazione prima del loro invio a questa Commissione per l'espressione del relativo parere.
Si prega di voler informare delle determinazioni di cui sopra gli enti pubblici vigilati da codesto dicastero o comunque rientranti nell'ambito di rispettiva competenza e nel contempo, ove necessario, di sollecitare gli stessi all'adozione dei regolamenti di cui trattasi.

DIRETTIVA 26 MARZO 1997, n. 4541/II/4.5.1.2
Differimento dell'accesso ai documenti amministrativi.

1. Nell'esame di numerosi schemi di regolamento sull'individuazione delle categorie di documenti sottratti all'accesso questa Commissione ha affrontato il problema della disciplina regolamentare del differimento dell'accesso ai documenti amministrativi sotto il seguente profilo: se le singole amministrazioni in sede di adozione del regolamento di cui all'art. 24, comma 4, legge 241/90 devono indicare in modo tassativo, e non meramente esemplificativo, non solo i documenti sottratti all'accesso a tempo indeterminato ma anche quelli sottratti all'accesso a tempo determinato, ovvero i c.d. casi di differimento.
In altri termini si è trattato di stabilire se il principio generale di accessibilità di tutti i documenti amministrativi, salvi i casi di inaccessibilità espressamente previsti dalla legge o dai regolamenti delle singole amministrazioni, comporta che non solo i casi di esclusione a tempo indeterminato ma anche quelli di mero differimento dell'accesso debbano essere tassativamente previsti con norma regolamentare.
Trattandosi di una questione di massima che assume particolare rilevanza nella disciplina del diritto di accesso si ritiene opportuno, nell'esercizio del potere di vigilanza che l'art. 27 della legge 241/90 attribuisce alla Commissione per l'accesso ai documenti amministrativi, indirizzare a tutte le amministrazioni e ai concessionari di servizi pubblici la presente direttiva sull'argomento.
2. Al riguardo assumono rilievo le seguenti disposizioni:

  • art. 24, comma 4, legge 241/90: "Le singole amministrazioni hanno l'obbligo di individuare con uno o più regolamenti da emanarsi entro i sei mesi successivi, le categorie di documenti da esse formati o comunque rientranti nella loro disponibilità sottratti all'accesso per le esigenze di cui al comma 2".
  • art. 24, comma 6, della legge 241/90: "I soggetti indicati nell'art. 23 hanno facoltà di differire l'accesso ai documenti richiesti sino a quando la conoscenza di essi possa impedire o gravemente ostacolare lo svolgimento dell'azione amministrativa" ;
  • art. 25, comma 3, della legge 241/90: "II rifiuto, il differimento o la limitazione dell'accesso sono ammessi nei casi e nei limiti stabiliti dall'art. 24 e debbono essere motivati" (si veda anche l'art. 7, comma 1, D.P.R. 352/92);
  • art. 7, comma 2, D.P.R. 352/92: "II differimento dell'accesso è disposto ove sia necessario assicurare una temporanea tutela agli interessi di cui all'art. 24, comma 2, della legge 7 agosto 1990, n. 241, o per salvaguardare esigenze di riservatezza dell'amministrazione, specie nella fase preparatoria dei provvedimenti, in relazione a documenti la cui conoscenza possa compromettere il buon andamento dell'azione amministrativa".
  • art. 8, comma 2, D.P.R. 352/92: ...... le amministrazioni fissano, per ogni categoria di documenti, anche l'eventuale periodo di tempo per il quale essi sono sottratti all'accesso";
  • art. 8, comma 3, D.P R. 352/92: "In ogni caso i documenti non possono essere sottratti all'accesso ove sia sufficiente far ricorso al potere di differimento" ;

3. - Da tali disposizioni emerge che il sistema ideato dal legislatore per individuare il punto di equilibrio tra il riconoscimento del diritto di accesso e la tutela del riserbo dell'azione amministrativa per la salvaguardia di superiori interessi pubblici, consiste nell'affermazione del principio per cui tutti i documenti amministrativi sono accessibili salvo quelli coperti da segreto e quelli rientranti nelle categorie tassativamente indicate nei regolamenti adottati dalle singole amministrazioni ai sensi dell'art, 24, comma 4, della legge 241/90.
E' evidente, quindi, che l'inaccessibilità costituisce l'eccezione alla regola della piena conoscibilità
dell'azione amministrativa tant'è che il legislatore ha espressamente previsto all'art. 25, comma 3, L. 241/90 che al di fuori dei casi e dei limiti previsti dall'art. 24 non è consentito rifiutare, differire o limitare l'accesso.
Inoltre nel D.P.R. 352/92 all'art. 8 vengono dettati criteri per l'individuazione analitica delle categorie di documenti sottratti all'accesso al fine di assicurare un sufficiente grado di certezza sull'ambito di applicazione del diritto, circoscrivendo i casi di inaccessibilità in categorie documentali ben determinate.
Infatti questa Commissione, in sede di parere sugli schemi di regolamento relativi all'individuazione delle categorie di cui all'art. 24 cit., ha spesso rilevato l'eccessiva genericità di alcune formulazioni sottolineando che attraverso una troppo generica indicazione di documenti inaccessibili si finisce per aggirare il principio di tassatività dei casi di sottrazione all'accesso.
La lettera e la ratio dell'art. 25, comma 3, della legge 241/90 lasciano, quindi, chiaramente intendere che il principio di tassatività riguarda sia i casi di esclusione che quelli di differimento come del resto risulta evidente dall'art. 8, comma 2 e 3, D.P R. 352/92 che fa obbligo alle amministrazioni di indicare la durata del differimento avvertendo che, ove sia sufficiente, esse devono limitarsi ad esso senza procrastinare sine die la conoscibilità di un documento.
Quindi nei singoli regolamenti le amministrazioni devono: 1) indicare tassativamente le categorie di documenti inaccessibili individuandole con sufficiente certezza; 2) specificare per ciascuna categoria la durata della sottrazione all'accesso che, solo se necessario, potrà essere a tempo indeterminato.
4. - Occorre però rilevare che il legislatore ha individuato due diversi tipi di differimento.
Il primo è quello (di cui all'art. 8, commi 2 e 3, D.P.R. 352/92) finalizzato alla salvaguardia degli interessi pubblici indicati dall'art. 24, comma 2, lettere a), b), c), d), della legge 241/90.
Il secondo è quello (di cui all'art. 24, comma 6, della legge 241/90) previsto espressamente come "facoltà di differire l'accesso ai documenti richiesti sino a quando la conoscenza di essi possa impedire o gravemente ostacolare lo svolgimento dell'azione amministrativa".
II primo tipo di differimento rientra nel principio di tassatività in quanto è un potere vincolato esercitabile solo nei limiti previsti dai regolamenti delle singole amministrazioni (art. 25, comma 3, della legge 241/90).
Il secondo potere di differimento invece, è sottratto al principio di tassatività in quanto è un potere discrezionale esercitabile qualora se ne presenti la necessità.
Infatti, nessuna disposizione di legge o regolamentare fa obbligo alle amministrazioni di indicare in via preventiva e tassativa i casi in cui la conoscenza di dati documenti possa impedire o gravemente ostacolare l'azione amministrativa. Ciò in quanto si tratta di ipotesi che non possono essere sempre determinate a priori anche perché possono dipendere dalle più svariate contingenze che impediscono di fatto l'accesso a documenti di regola accessibili (ad es. se in un concorso pubblico migliaia di partecipanti esclusi dalle prove orali presentassero contemporaneamente istanza di accesso ai propri elaborati scritti l'amministrazione sarebbe costretta ad interrompere la sua attività istituzionale per soddisfare le numerose richieste dei candidati esclusi e quindi potrebbe avvalersi del potere discrezionale di differimento per evitare ciò).
E evidente, però, che mentre per il differimento c.d. vincolato è sufficiente richiamare in motivazione la norma regolamentare che lo prevede, per il differimento c.d. discrezionale è invece necessario motivare adeguatamente sulle ragioni di impedimento o grave ostacolo all'azione amministrativa che non consentono di soddisfare immediatamente una legittima istanza di acces-
so (soprattutto qualora si tratti di un'ipotesi non regolamentata).
Peraltro, sulla natura discrezionale del differimento ex art. 24, comma 6, della legge 241/90 si è espresso anche il Consiglio di Stato sottolineando che la P.A. può rinviare l'esercizio dell'accesso qualora enunci pregiudizi alla propria funzione in atto (C.d.S., IV, 5.6.1995 n. 412).
Tale decisione lascia chiaramente intendere che si tratta di una facoltà discrezionale che la p.a. può esercitare a tutela della funzione amministrativa e quindi al di fuori delle ipotesi di differimento tassativamente indicate nei regolamenti per una protezione temporanea degli interessi di cui all'art. 24, comma 2, della legge 241/90.
Ciò non toglie tuttavia, a parere di questa Commissione, che anche per questo secondo tipo di differimento sia opportuno che ciascuna amministrazione si sforzi di prevedere in sede regolamentare le possibili ipotesi di esercizio ferma restando la libertà di differire l'accesso a tutela della funzione amministrativa anche al di fuori dei casi regolamentati.
5. - In conclusione deve ritenersi che nei regolamenti le amministrazioni devono indicare in modo tassativo i casi di differimento dell'accesso per la tutela degli interessi di cui all'art. 24, comma 2, cit. mentre hanno la facoltà di disciplinare i casi di differimento previsto dall'art. 24, comma 6, della legge 241/90 a tutela della funzione amministrativa.
L'esercizio di tale facoltà, che si raccomanda laddove possibile, non limita però il potere di differimento ex art. 24, comma 6, alle sole ipotesi previste dal regolamento come avviene invece per la tutela degli interessi di cui all'art. 24, comma 2, della legge citata.

DIRETTIVA 3 GIUGNO 1999, n. 5840/II/4.5.1.2
Enti Locali - Regolamenti di attuazione dell'art. 24, comma 4, della legge 27 agosto 1990, n. 241.

Questa Commissione, nel corso dell'attività rivolta fin dal suo insediamento all'espletamento delle funzioni demandatele dall'art. 27, comma 5, della legge 27 agosto 1990, n. 241, e ulteriormente specificate dall'art. 10 del regolamento governativo di attuazione, emanato con D.P.R. 27 giugno 1992, n. 352, ha espresso numerosi pareri sui regolamenti adottati da amministrazioni comunali ai sensi dell'art. 24, comma 4 della stessa legge, che impone alle singole amministrazioni l'obbligo di individuare le categorie di documenti da esse formati o comunque rientranti nelle loro disponibilità sottratti all'accesso per le esigenze di cui al comma 2.
Ciò premesso, questa Commissione nell'intento di favorire, pur nel pieno rispetto dell'autonomia normativa che l'ordinamento riconosce alle amministrazioni degli enti locali, il perseguimento dell'auspicabile obiettivo di omogeneità nella redazione dei testi regolamentari rivolti a dare attuazione alla disposizione sopra citata, attesa l'ovvia impossibilità di rendere parere per ogni regolamento di ente locale, ritiene opportuno richiamare l'attenzione degli Enti in indirizzo su alcuni principi significativi elaborati nello svolgimento della predetta attività consultiva e sintetizzati nelle seguenti massime giurisprudenziali.
1. In primo luogo, come precisato nella direttiva del 10 febbraio 1996, nella redazione del regolamento si deve tenere conto della disciplina dell'accesso disposta per le amministrazioni comunali e provinciali dall'art. 7 della legge 8 giugno 1990, n. 142 (recante ordinamento delle autonomie locali). Lo schema di regolamento, pertanto, va formulato tenendo conto della relazione esistente fra la legge n. 241/90 (le cui disposizioni, a norma dell'art. 29 della stessa legge, costituiscono principi generali dell'ordinamento giuridico) e la legge n. 142/90, ed applicando quindi in modo integrato le due leggi, coordinandole secondo un rapporto di genere a specie, nel senso che la legge 241/90 si applica anche agli enti locali in tutti i casi in cui non trovano applicazione le diverse disposizioni della speciale legge 142/90.
2. Comunque, nell'applicazione della normativa e dei principi contenuti nella legge 241/90, si osserva che le disposizioni dirette a disciplinare le modalità di esercizio del diritto di accesso, contenute nel capo II del regolamento in esame, vanno espunte, perchè superflue ed illegittime, in quanto costituenti oggetto di una potestà regolamentare che l'art. 24, comma 2, della legge n. 241 del 1990, riserva al Governo e che il Governo medesimo ha già esercitato con l'emanazione del D.P.R. n. 352 del 1992.
3. Le disposizioni regolamentari concernenti misure organizzative adottate ai sensi dell'art. 22, comma 3, della legge n. 241/90, formano oggetto di mera comunicazione alla Commissione per l'accesso affinchè questa sia posta in condizione di esercitare i poteri di vigilanza, referto e proposta di cui all'art. 27, comma 5, della stessa legge.
4. Le categorie di documenti da sottrarre all'accesso vanno individuate con elencazione specifica e tassativa e con indicazione degli interessi che legittimano l'esclusione o il differimento dell'accesso. In proposito, va precisato che non è conforme al dettato normativo la precisazione che l'elencazione delle tipologie deve comunque essere considerata esemplificativa. Infatti, tale puntualizzazione sembrerebbe legittimare l'ipotesi dell'esercizio di un potere discrezionale in sede di applicazione della norma regolamentare, laddove una corretta lettura del disposto dell'art. 24, comma 4, della L. 241/90, comporta l'attribuzione di natura tassativa alle categorie di documenti da sottrarre all'accesso.
5. Occorre disciplinare distintamente le categorie di documenti sottratti e di quelli soggetti a differimento indicando, in entrambi i casi, l'interesse che giustifica la sottrazione all'accesso (definitiva o temporanea).
6. Con riguardo all'istituto del differimento dell'accesso, è opportuno tenere conto delle indicazioni contenute nella direttiva di questa Commissione del 26 marzo 1997 che sottolinea in particolare la necessità di disciplinare distintamente il differimento determinato dall'esigenza di assicurare una temporanea tutela degli interessi di cui all'art. 24, comma 2, L. n. 241 del 1990, (il quale non è una facoltà dell'Amministrazione e deve essere quindi tassativamente previsto nel regolamento con indicazione dell'interesse tutelato, delle categorie di documenti e della relativa durata della doverosa sottrazione all'accesso) e il differimento di cui all'art. 24, comma 6, L. n. 241 del 1990, (il quale corrisponde ad una facoltà discrezionale dell'Amministrazione da esercitare caso per caso anche al di fuori delle ipotesi eventualmente contemplate nel regolamento).
7. I documenti inaccessibili per motivi di riservatezza di terzi, persone, gruppi ed imprese si intendono sottratti all'accesso nei limiti in cui riguardano soggetti diversi dal richiedente (non potendosi, evidentemente, giustificare l'inaccessibilità anche da parte del titolare dell'interesse alla riservatezza che si vuole salvaguardare) e ai sensi dell'art. 8, comma 3, del D.P.R. 27 giugno 1992, n. 352. In ogni caso, poi, i documenti non possono essere sottratti all'accesso ove sia sufficiente far ricorso al potere di differimento.
8. Il vincolo al segreto di ufficio costituisce materia coperta da riserva di legge. Pertanto, è superfluo e va espunta la disposizione che impone il segreto a coloro che per ragioni di ufficio siano venuti a conoscenza di documenti per i quali non è consentito l'accesso.
9. Con riferimento a specifiche tipologie di documenti da sottrarre all'accesso si osserva quanto segue.
9.1 É illegittima la indiscriminata sottrazione all'accesso degli atti dei procedimenti concorsuali fino all'approvazione della graduatoria finale. Infatti, resta comunque salvo l'esercizio del potere di differimento discrezionale previsto dall'art. 24, comma 2, della L. 241/90, quando la conoscenza dei documenti possa impedire o gravemente ostacolare lo svolgimento dell'azione amministrativa.
9.2 Non è giustificata l'esclusione integrale dei rapporti informativi sul personale dipendente, che non contengono sempre e necessariamente notizie riservate nel senso specificato dall'art. 8, lettera d), del D.P.R. 352/92.
9.3. Con riferimento alle categorie attinenti a procedimenti penali e disciplinari, agli accertamenti ispettivi ed amministrativi ed alla documentazione relativa a provvedimenti di dispensa dal servizio, si segnala l'opportunità di delimitare la fase procedimentale propriamente soggetta alla tutela della riservatezza, e quindi d'inaccessibilità ai documenti relativi, individuando un momento finale oltre il quale si delinea una fase successiva che può dare luogo a provvedimenti dell'Amministrazione da portare a conoscenza del destinatario e che comunque non appare più soggetta all'esigenza di tutela della riservatezza.
9.4 Non è legittima, per la genericità della formulazione, la disposizione regolamentare che si limita a prevedere l'esclusione dell'accesso per la documentazione relativa alla situazione finanziaria, economica e patrimoniale delle imprese.
9.5 Non è giustificabile l'inaccessibilità attribuita a denunce ed esposti relativi a violazioni edilizie.
9.6. Non si giustifica l'inaccessibilità dei documenti relativi allo stato di servizio del personale.
9.7 Una norma regolamentare che contenga il divieto di utilizzare a fini commerciali le informazioni ottenute mediante il diritto di accesso, non trova riscontro in alcuna disposizione della legge 241/90 e del D.P.R. 352/92. D'altra parte, il fatto che il diritto di accesso possa essere esercitato soltanto "per la tutela di situazioni giuridicamente rilevanti" (art. 22, comma 1, L. 241/90) non vuol dire che si possa sindacare l'utilizzo che l'interessato intende fare dei documenti o delle informazioni ottenute attraverso l'accesso, i quali devono ritenersi acquisiti nella piena disponibilità del richiedente e quindi utilizzabili anche per fini commerciali, a meno che non vi ostino specifiche norme di legge estranee alla disciplina sull'accesso (ad esempio quelle sui diritti di privativa).

DIRETTIVA 23 APRILE 2001, n. 3877/II/4.5.1.2
Enti Locali - Regolamenti di attuazione dell'articolo 24, comma 4, della legge 7 agosto 1990, n. 241.

Come noto, 1' articolo 24, comma 4, della legge 7 agosto 1990, n. 241, impone alle singole amministrazioni l'obbligo di individuare, con uno o più regolamenti, le categorie di documenti da esse formati, o comunque rientranti nelle loro disponibilità, sottratti all'accesso per le esigenze di cui al comma 2 dell' articolo 24 citato. In caso di mancato esercizio del potere regolamentare tutti i documenti sono accessibili, salvo i casi previsti da leggi diverse dalla legge predetta.
L' articolo 10, comma 3, del regolamento governativo di attuazione, emanato con d.P.R. 27 giugno 1992, n. 352, nell'istituire presso questa Commissione per l'accesso l'archivio dei regolamenti concernenti la disciplina del diritto di accesso, prevede che quelli adottati dagli enti locali debbano essere trasmessi al predetto Organo collegiale per il tramite dei Prefetti.
Dall'elaborazione dei dati in possesso della Commissione risulta che alla data del l°gennaio 2000 soltanto il 37% dei Comuni e delle Province ha provveduto all'invio del regolamento e, frequentemente, i testi trasmessi non contengono la puntuale individuazione delle categorie di documenti esclusi (prevista, come detto, dalla legge).
Atteso quanto sopra, si invitano gli enti locali in indirizzo a far pervenire alla Commissione il testo aggiornato e coordinato del regolamento di cui trattasi, ancorchè precedentemente inviato, ovvero a fornire notizie circa l'eventuale mancata adozione.
Per quanto riguarda le modalità di trasmissione, al fine di consentire la raccolta dei citati regolamenti anche in via informatica, si fa presente che il regolamento medesimo dovrà essere inoltrato, per il tramite della competente Prefettura, su supporto magnetico nel formato TXT ovvero RTF.
Qualora non sia possibile utilizzare altra soluzione che il supporto cartaceo, si prega di voler impiegare strumenti atti a produrre copie di alta qualità, onde poterne consentire l'acquisizione ottica.
Inoltre, nell'ipotesi di successive modifiche al regolamento così trasmesso, gli enti interessati sono invitati ad inoltrare nuovamente, con le stesse modalità il testo integrale comprensivo delle modifiche apportate.
Nel caso in cui l'ente non avesse ancora provveduto ad emanare il regolamento in questione, si richiama, altresì, l'attenzione sul disposto dell' articolo 17, comma 91, della legge 15 maggio 1997, n. 127, che prevede un termine per l'adozione dei regolamenti comunali e provinciali in materia di diritto di accesso ai documenti e, in caso di inutile decorso dello stesso, la nomina di un Commissario per la loro adozione.
Infine, nell'intento di favorire il perseguimento dell'auspicabile obiettivo di omogeneità nella redazione dei testi regolamentari rivolti a dare attuazione alle disposizioni in materia di accesso, pur nel pieno rispetto dell'autonomia normativa che l'ordinamento riconosce alle amministrazioni degli enti locali, si segnala la direttiva di questa Commissione n. Di.C.A 5840- II/4.5.2.1. del 3 giugno 1999, a suo tempo inviata, contenente taluni principi significativi elaborati dall'Organo predetto nello svolgimento della propria attività consultiva.

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